Los imperios y la curva de Laffer
La información esencial para una fiscalidad eficiente
Si algo permea como hilo conductor esta newsletter es la información. Se encuentra anidada en el crecimiento, la adaptación y la diversificación biológica hasta el desarrollo evolutivo humano, y en su capacidad para crecer social y económicamente a través de la innovación tecnológica y la cooperación. Pues bien, existe un interesante capítulo en esta historia que analiza por qué la obtención de información sobre la riqueza disponible ha resultado históricamente determinante para la emergencia de los grandes imperios de la historia. Esta teoría otorga un papel central a los sistemas tributarios y llega a considerar la curva de Laffer como la ley económica más importante de la historia política. Veamos cómo.
La curva de Laffer
La curva de Laffer debe su nombre al economista Arthur Laffer que estudió la relación entre la recaudación efectiva y la tasa de impuestos. Indudablemente, una tasa (%) excesivamente baja es incapaz de obtener grandes ingresos fiscales, por lo que subiéndola estos se incrementan. Sin embargo, esta teoría postula que existe un punto a partir del cual aumentar los impuestos resulta contraproducente para la recaudación fiscal, ya que estimula la elusión, la evasión o directamente desincentiva la actividad económica, lo que de facto supone reducir los ingresos públicos. Eso supone que, atravesado ese punto crítico, una tasa impositiva excesivamente alta merma cada vez más la base impositiva y por tanto, los ingresos fiscales. La curva de Laffer visualiza esta relación no lineal entre tasas impositivas y recaudación fiscal. Sin embargo, la ubicación exacta de este punto óptimo es objeto de debate y puede variar según las circunstancias económicas y políticas.
La curva de Laffer ha sido empleada por diversas corrientes ideológicas para posicionar sus políticas fiscales. Las ideologías más progresistas suelen considerar que el óptimo de Laffer aún no se ha alcanzado, promoviendo subidas de impuestos en determinados sectores o actividades. Las ideologías más liberales, incluso las que abogan por sostener un Estado del bienestar, afirman que el óptimo de Laffer ya se alcanzó y que es preciso reducir las tasas de impuestos sin que ello vaya a suponer un deterioro de la recaudación, al liberar recursos para que los emprendedores puedan generar más riqueza que será después gravada (e incluso abrirse a posibles amnistías fiscales que acaban aflorando bases imponibles para el futuro). De hecho, aunque se gestó en los años setenta, la curva de Laffer se puso de moda en los ochenta bajo los gobiernos neoliberales de Reagan y Thatcher. En ese contexto, a principios de los noventa, se empleó para ofrecer una interpretación particularmente interesante para explicar el desarrollo de los imperios a lo largo de la historia.
Para lo bueno y lo malo: La teoría de C. Adams
C. Adams es el autor de la obra For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Civilization que se escribió hace más de treinta años pero que aportó una reflexión razonablemente original sobre el papel de los impuestos y su impacto en la historia política y de las civilizaciones. Adams examina diversos períodos históricos para ilustrar cómo las políticas fiscales han sido empleadas por los gobernantes como herramientas de poder y control. Además, analiza cómo los impuestos han afectado a la actividad económica y a la prosperidad de las sociedades a lo largo de la historia, incluyendo casos de éxito y fracaso en la gestión fiscal. En el libro observa también cómo la política fiscal moldea las relaciones entre los gobernantes y los gobernados, y cómo impacta en la estructura social y la distribución de la riqueza. Su posición a principios de los noventa del siglo pasado sintoniza con el contexto ideológico norteamericano y la corriente neoliberal imperante de la época, criticando el papel de los impuestos en la historia, las políticas fiscales específicas y los sistemas tributarios en general. En sus versiones más extremas tenemos las propuestas minarquistas del Estado mínimo.
La teoría central que aquí quiero rescatar de este libro conecta con la importancia de la información. Podemos admitir que la riqueza se obtiene por lo general mediante el descubrimiento (recursos), la innovación (tecnología), la conquista, o mediante los sistemas tributarios impuestos a poblaciones subyugadas. Como los tres primeros son ocasionales (salvo la innovación que ha logrado sostenerse en el último par de siglos), el que más estabilidad proporciona es el de la tributación. Sin embargo, acorde a la ley de Laffer, esta estabilidad puede encontrar desequilibrios.
La teoría de Adams es que aquellas civilizaciones que fueron capaces de recaudar más cerca del óptimo de Laffer prosperaron más mientras que aquellas que se desviaron más pronto sucumbieron. La transición del auge a la caída de los imperios podría ser así entendida como una aproximación más eficiente a una menos eficiente en torno al óptimo de Laffer: los imperios emergieron mejorando su fiscalidad hasta un punto en el que sobrecargaron a sus contribuyentes, lo que hizo que terminaran implosionando. Mientras que los que nunca llegaron a emerger recaudaban por debajo del nivel óptimo y a menudo fueron conquistados o subyugados por sus vecinos mejor financiados.
Un ejemplo paradigmático de la Antigüedad estaría en el antiguo Egipto que habría colapsado debido a una tiranía impositiva excesiva. Los faraones impusieron cargas fiscales opresivas para financiar su gobierno centralizado y diversos proyectos monumentales, lo que habría llevado a sucesivos debilitamientos económicos y políticos en los distintos Imperios según su cronología. Otro ejemplo se halla en el Imperio Romano bajo Diocleciano (s. III-IV d.C.), cuyas reformas fiscales draconianas se implementaron en un intento de estabilizar y sostener un imperio que había dejado de expandirse y de aprovecharse del enriquecimiento a base de la conquista, pero sus medidas contribuyeron al declive económico y político. En cuanto a la España Imperial de los siglos XVI y XVII, el “Hércules de Europa”, la plata americana no habría bastado para financiar el mantenimiento de la hegemonía católica durante el reinado de Felipe II y su vasto imperio en el que no se ponía el sol. Ello habría acabado imponiendo impuestos opresivos, suscitando levantamientos en algunas regiones clave como los Países Bajos o acabando de agotar particularmente a la exhausta Castilla, contribuyendo a su progresivo declive económico y político. Indudablemente, el caso de la URSS - cuya caída era reciente cuando Adams escribió el libro - constituye otro de sus ejemplos más paradigmáticos.
Una importante reflexión a la que esta teoría nos lleva es que ser capaz de detectar y medir la riqueza extraíble de forma viable es crucial para determinar los incentivos de los tributarios para evitar o evadir el tributo ocultando riqueza, luchando o huyendo. A falta de mejoras en la producción (que explotarían con la innovación tecnológica de la Revolución Industrial), la capacidad para obtener riqueza habría dependido de los sistemas tributarios y su capacidad para la precisión informativa, clave para sostenerlos en el tiempo y con ellos soportar la complejidad de los respectivos imperios. Los gobiernos más exitosos habrían sido aquellos que supieron equilibrar sus políticas fiscales mediante la información para maximizar los ingresos a largo plazo, teniendo en cuenta tanto sus necesidades financieras inmediatas como su capacidad para competir con otros Estados. Los incentivos para mejorar esta información fiscal hicieron florecer mecanismos como los censos o como la acuñación centralizada de la moneda que veremos en otra ocasión.
De hecho, los gobiernos democráticos que han proliferado en las últimas décadas han logrado en gran medida su superioridad y estabilidad no sólo por su legitimidad, puesta a prueba por las tecnologías que explotan las vulnerabilidades en sus flujos de información, sino también por su eficacia fiscal. Han logrado mantener altos ingresos públicos y niveles de bienestar a lo largo del tiempo sin destinarlos a actividades bélicas (en buena medida, porque también es la innovación tecnológica y la eficiencia alcanzada en el armamento nuclear el que ha permitido disuadir de ataques externos, lo que ha ayudado a optimizar la recaudación de impuestos). Adams conecta, por tanto, información, impuestos e imperios de manera muy sugestiva.
No es oro todo lo que reluce
Indudablemente, algunas críticas se han lanzado sobre esta teoría. Comenzando por las que hereda de la propia curva de Laffer: así por ejemplo se critica la ambigüedad con la que se ubica el punto óptimo de la curva, variable según el contexto económico y político hasta niveles que hacen sospechar de su inexistencia. Por otro lado, la simplificación resulta excesiva, pues ignora el papel de otros factores determinantes como las estructuras económicas, las instituciones políticas, la política monetaria, la orientación del gasto público,… Estos pueden ser decisivos para modificar el comportamiento entre tasa impositiva y recaudación. Así, la curva de Laffer no parece capaz de capturar completamente la complejidad del sistema fiscal y sus efectos en la economía.
Pero la teoría de Adams también ha recibido críticas propias, pues aplicar una teoría ya de por sí simplificadora a fenómenos tan complejos y multifacéticos como el ascenso y la caída de los imperios puede ser engañoso. Las políticas fiscales imperiales pueden ser muy relevantes, pero no pueden empañar el papel de la estabilidad política, la capacidad militar, los recursos naturales o las dinámicas sociales y culturales en la historia de las civilizaciones. De hecho, se echa en falta una evidencia empírica más sólida para la generalización a la que aspira, así como la alusión a otras teorías económicas que pudieran resultar complementarias o incluso alternativas a la suya.
Dicho esto, no deja de resultar enormemente sugerente la idea de que la información, una vez más, parece vertebrar las capacidades económicas y organizativas de las civilizaciones a lo largo de la historia, ya sea para el descubrimiento de recursos (ampliándola), de nuevas formas de producción (acumulándola creativamente en la innovación técnica), de conquista (con la innovación militar y organización, como sucedió con los mongoles) o, como en este caso, de formas optimizadas de tributación.